În România, orice discuţie serioasă de politici publice deviază invariabil înspre populism, mai ales când e vorba despre resurse energetice şi “interesul naţional”. De pildă, acum se vorbeşte despre un moratoriu privind exploatarea gazului de şist, moratoriu care, culmea, nu există pentru că a fost respins în Parlament tocmai de cei care l-au propus; sau vorbim despre “impozitarea cu 100% a veniturilor suplimentare din liberalizarea pieţei de energie electrică şi a gazului”, adică exproprierea câştigurilor companiilor de pe urma liberalizării, companii dintre care cele mai multe sunt de stat oricum, altă măsură prost făcută şi adoptată intempestiv, şi care ar urma să intre în vigoare de la 1 decembrie deşi legea n-a fost nici măcar aprobată încă.
Culmea, uneori populismul la români merge chiar împotriva unor idei altminteri foarte populare, ca independenţa energetică faţă de ruşi – cum e cazul faimosului moratoriu.
Un pic mai la Vest, o altă ţară face lucrurile ca la carte când e vorba de “interesul strategic, naţional”, independenţa de gazul rusesc şi negocierea inteligentă în UE. Polonia a adoptat zilele acestea o lege privind gazul şi petrolul, lege considerată model de bună practică atât prin conţinut, cât şi prin modul în care a fost discutată înainte. Prin noua lege, Polonia, care acum importă de la ruşi 60% din gazul de care are nevoie, caută să atragă investitorii în exploatarea hidrocarburilor din ţară, atât resurse convenţionale cât şi gaze de şist.
Dar în acelaşi timp, fiind prima ţară europeană unde ar începe exploatarea gazului de şist, Polonia încearcă să asigure că exploatarea se face cu grijă faţă de mediu tocmai ca să nu rişte proteste internaţionale din partea organizaţiilor de mediu, sau să se sperie Comisia Europeană şi să interzică gazul de şist în toată Uniunea ca urmare a vreunui scandal. În acelaşi timp, se înfiinţează mecanisme prin care concesiunile să ajungă numai la firme serioase, aplicarea regulilor şi plata corectă a taxelor e strict monitorizată, iar statul se alege cu o sumă importantă, cca 40% din valoarea gazului, împărţiţi între guvernul central, regiuni şi primării, pentru ca şi comunităţile locale care suportă tot deranjul exploatării să aibă cevade câştigat.
Despre cum au rezolvat polonezii toate aceste probleme şi ce are România de învăţat, în ultimul Policy Brief al think tank-ului Expert Forum:
Extracţia de gaz natural prin fracturare hidraulică e un subiect puţin ȋnţeles, dar care incinge spiritele ȋn UE. SUA a făcut progrese mari dar Europa e mult mai reticentă; ȋn acest moment Polonia este ţara care a avansat cel mai mult cu explorarea pe continent şi a adoptat o lege din care România ar avea ceva de învăţat.
In comunitatea tot mai largă a celor interesaţi de strategii energetice se discută de câţiva ani cu mare interes de noile tehnologii de extracţie a gazului natural prin “fracturare hidraulică” (fracking). Aceasta constă ȋn injectarea de lichide sub presiune ȋntr-o formaţiune de roci de şist care ţin gazul captiv ȋn micropori, pentru a le fractura mecanic şi a elibera astfel gazul, altfel inaccesibil. De unde şi porecla de “gaz neconvenţional”.
Ca principiu aceasta nu e o tehnică nouă, fiind folosită şi ȋn România de decenii bune. Insă progresul tehnologic constă, pe scurt, ȋn aceea că, de unde ȋnainte se putea fora doar ȋn puţ vertical, acum se poate merge cu forajul orizontal din puţul principal, pe distanţe ȋntre 1.5 şi 5 km, ceea ce duce la fracturarea unui volum mult mai mare de rocă, la adâncimi de peste 2 km, ceea ce face extracţia rentabilă economic (Fig. 1). Totul seamănă cu o intervenţie chirurgicală prin laparoscopie ȋn stratul orizontal de rocă.
SUA a ȋmbrăţişat cu entuziasm noua posibilitate şi a creat un regim relativ liberal pentru explorare şi extracţie. Rezultatele au fost că, ȋn mai puţin de 10 ani, preţul gazului natural a scăzut spectaculos, de aproximativ trei ori. Azi gazul de şist reprezintă o treime din consumul american şi până în 2035 ar putea ajunge la jumătate.
Rezervele totale de gaz din SUA (clasice plus neconvenţionale) sunt suficiente pentru consumul ţării pentru cca. 100 de ani; iar SUA ar putea deveni, din importator, chiar exportator de gaz.
Terminale scumpe ȋn care se investise masiv pentru a realiza importuri de gaz lichefiat din străinătate (în 2000, SUA planificase investiţii de 100 miliarde de dolari în terminale de import) au ȋnceput să fie reconvertite pentru export. Culmea, gazul de şist a făcut ca SUA, deşi nu e semnatar al acordului de la Kyoto, să-şi reducă emisiile de CO2 cu 450 mil tone în ultimii 5 ani, înlocuind centrale electrice pe cărbune cu unele pe gaz, mai eficiente economic şi mai puţin poluante. In acest timp UE, în ciuda angajamentelor anunţate cu surle şi trâmbiţe, şi-a crescut emisiile totale de CO2 în acelaşi interval.
Statele UE au fost mult mai reticente ȋn a aproba noua tehnologie, chiar şi ȋn stadii de explorare, din diverse motive. In primul rând, nu era plauzibilă existenţa unor rezerve de gaz de şist la fel de mari – estimările diferă şi azi substanţial de la o evaluare la alta. In al doilea rând, populaţia mult mai densă pe continentul European face ca aspectele de mediu să fie aici foarte sensibile: volumul mare de apă necesar fracturării hidraulice, din care apoi o parte iese din puţ şi trebuie tratată ȋn mod adecvat, pune probleme fără precedent faţă de forajele practicate până ȋn prezent; dar şi terenul necesar pentru exploatare şi infrastructură de transport e mult mai costisitor.
Pe de altă parte, UE beneficiază în schimb indirect din faptul că în SUA se extrage mult gaz de şist: analiştii spun că Europa economiseşte anual 7-8 miliarde de euro prin efectul boom-ului gazelor de şist în SUA. Cum SUA nu mai importă acum cantitatea de gaz din trecut, de prin 2008 încoace ajung cantităţi mai mari de gaz la terminalele LNG vest-europene.
Companiile europene care cumpără din pieţele spot au fost avantajate de acest exces de ofertă în piaţă, iar cei blocaţi în contracte rigide pe termen lung cu Gazprom, la preţuri legate de petrol şi nu determinate de cererea şi oferta din piaţa de gaz spot, au avut de pierdut. De altminteri, unii jucători puternici sunt realmente afectaţi de dezvoltarea unei pieţe spot, liberalizate în Europa, cu contracte flexibile, de pildă importatorii germani de gaz care au investit în North Stream şi trebuie să-şi recupereze investiţia.
Diferenţa cea mai importantă ȋntre America şi Europa ţine însă de regimul proprietăţii: de regulă ȋn SUA resursa de gaz subterană aparţine de drept proprietarului privat al terenului de deasupra ei. In Europa, prin contrast, resursa subterană aparţine statului.
Această diferenţă este crucială pentru dinamica politică şi acceptabilitatea socială atunci când se pune problema unor noi foraje: ȋn SUA proprietarii sunt ȋn general cointeresaţi ȋn mod natural de eventualele descoperiri, deşi şi aici legislaţia de mediu este la fel de strictă ca şi ȋn Europa (dacă nu chiar mai bine urmărită ȋn practică, cel puţin ȋn comparaţie cu situaţia din noile state membre ale UE) iar activismul civic şi de media la fel de viguros.
Invers, ȋn ţările membre UE comunităţile locale nu au nici o garanţie că vor beneficia direct de eventualele descoperiri şi nu se vor alege doar cu disconfortul generat de activităţile de explorare şi exploatare. De aceea ele devin primii opozanţi ale unor eventuale noi proiecte.
Nu este mai puţin adevărat că noutatea aplicării acestei tehnologii pe scară largă şi cu volume uriaşe de substanţe injectate ȋn rocă, precum şi timpul relativ scurt scurs de când ea s-a generalizat, impune precauţie ȋnainte de a trage concluzii definitive privind efectele asupra condiţiilor locale de mediu.
Exemplul Poloniei
Dintre europeni, polonezii sunt cei mai avansaţi ȋn Europa la capitolul explorări de gaz de şist. Motivele sunt evidente. Polonia este dependentă de importurile de gaz din Rusia şi între cele două state există vechi antipatii istorice.
Polonia are acum unul dintre cele mai mari preţuri pentru gazul de la Gazprom (550 USD/1000 m3) şi importă de la acesta 60% din consumul intern.
Polonia a fost afectată puternic în 2009 de neînţelegerile şi şantajul politic în relaţiile dintre Rusia şi Ucraina, în criza gazului.
În plus, tocmai dependenţa de gazul rusesc face ca Polonia să se bazeze prea mult pe cărbune, care asigură în jur de 85-90% din producţia de energie electrică; drept urmare, Polonia are probleme serioase şi costuri mari pentru îndeplinirea cerinţelor UE privind reducerea emisiilor de CO2, şi şi-a câştigat şi antipatii la Bruxelles din cauza asta. În schimb, Polonia se pare că ar avea cele mai mari cantităţi de gaz de şist din Europa cu potenţial comercial, cu excepţia Ucrainei.
Drept urmare, Polonia a transmis mesaje clare şi consecvente în timp potenţialilor investitori, spre deosebire de alţi membri UE, fapt care a şi atras interesul acestora, iar în prezent există 111 licenţe de explorare. Dar cel mai important, Polonia a înţeles că trebuie să asigure un cadru legislativ clar, predictibil şi stabil, şi să înlăture barierele strict birocratice. În octombrie 2012 s-a definitivat şi cadrul legislativ pentru gazul de şist: o lege care, deşi poate nu perfectă, e considerată de cei mai mulţi o îmbunătăţire semnificativă a situaţiei anterioare. Legea urmează să fie aprobată şi publicată în noiembrie.
Noua lege privind hidrocarburile priveşte toate tipurile de resurse, petrol şi gaz, convenţionale sau nu. Pe partea de gaz de şist, legea e un pachet care cuprinde prevederi referitoare la impozitare, constituirea unei autorităţi de reglementare (NOKE) şi constituirea unui fond de hidrocarburi (HGF) în administrarea guvernului central. Suma totală încasată de stat ar putea ajunge la maxim 40% din profitul brut în 2015 (5% redevenţă; un impozit special pe cash flow de 25% din care se permite deducerea investiţiilor; şi 19% impozitul pe profit).
Se dereglementează partea de explorare care nu presupune foraj sau alte riscuri de mediu asociate fracking-ului: adică o companie poate face partea de explorare neinvazivă ce nu necesită puţuri şi înainte de obţinerea licenţei de explorare. Se acordă o singură concesiune pentru explorare şi producţie; concesiunile se dau exclusiv prin licitaţie cu precalificare pentru a asigura că firmele au capacitatea tehnică să facă explorări şi exploatări de calitate; obţinerea avizelor de mediu este bazată pe condiţii foarte clare şi foarte transparente.
Cum în UE există doar reglementări generale de mediu iar instituţiile Uniunii n-au o poziţie fermă pro sau contra gazului de şist, Polonia ar putea să devină un deschizător de drum, dar pentru asta a şi încercat să înlăture pe cât posibil riscurile de reglementare percepute, tocmai pentru a evita ca vreo instituţie UE să considere soluţia poloneză riscantă (pentru mediu) şi să blocheze explorarea sau exploatarea gazului de şist prin legislaţie comunitară.
Aşa a apărut în lege NOKE, Operatorul Naţional de Energie şi resurse minerale, o companie capitalizată dintr- un fond de privatizări, deţinută 100% de stat (prin Ministerul Finanţelor). NOKE urmează să participe ca acţionar minoritar în parteneriatul cu companiile care vor explora / exploata gazul de şist. Prin asta se urmăreşte asigurarea accesului la toate datele relevante, ca acele companii să plătească la bugetele publice toate contribuţiile la timp; îndeplinirea condiţiilor de mediu şi obligaţiilor conform concesiunilor acordate. Mai mult, legea spune că toate vânzările secundare de licenţe vor fi avizate de NOKE – de exemplu, după plecarea lui Exxon (pe care polonezii speră încă să-i răzgândească) concesiunea nu va fi vândută chiar oricui, ci numai unei companii la fel de calificate.
NOKE e de fapt o companie-jucător şi reglementator în acelaşi timp, lucru care a fost criticat pentru posibilul conflict de interese. De pildă, NOKE ar putea încerca să abuzeze de poziţia sa privilegiată pentru a câştiga cotă de piaţă. Apoi, o entitate de stat atât de importantă ar putea deveni coruptă sau netransparentă şi să nu dea socoteală în faţa nimănui pentru ce face. Dar până la proba contrarie, modelul NOKE ar putea totuşi să funcţioneze; actorii din piaţă consultaţi în cursul elaborării legii par mulţumiţi de această soluţie, percepând NOKE mai curând ca un mecanism de sprijin pentru titularii de licenţe ce întâmpină dificultăţi în finanţare.
Un ultim punct foarte interesant, ce a făcut obiectul unor lungi negocieri pe parcursul elaborării legii, îl reprezintă modul în care se împart veniturile între stat şi bugetele locale. Taxa pe hidrocarburi urma să alimenteze un fond special (HGF) din care să se finanţeze proiecte cu impact semnificativ în viitor pentru Polonia (ex. infrastructură).
Soluţia a fost susţinută de cei care argumentau că autorităţile locale nu trebuie să devină prea dependente de o singură resursă de tip rentă (venituri din energie) iar guvernul central ar trebui să folosească banii pentru proiecte de care să beneficieze toţi polonezii în viitor.
Pe de altă parte, susţinătorii descentralizării argumentează că riscurile şi costurile sunt în primul rând locale, iar comunităţile locale şi regiunile trebuie să fie cointeresate cumva în “febra gazului de şist”, mărind astfel acceptabilitatea socială şi rezolvând perpetua dilemă de tip NIMBY. În cele din urmă s-a ajuns la compromisul împărţirii acestor resurse după o formulă, rămânând de definitivat până la sfârşitul acestui an procentele din aceste venituri care vor ajunge la guvernul central şi la autorităţile locale, precum şi condiţiile de utulizare a banilor.
Lecţii pentru România
Exemplul Poloniei e interesant nu doar pentru cazul gazului de şist, ci şi ca exemplu general de bună practică ȋn atragerea investitorilor străini într-o ţară pe timp de criză. Polonia e practic singurul stat din UE care nu a avut recesiune în ultimii ani; e considerat ca având un mediu de afaceri prielnic investiţiilor şi în general un cadru de reglementare şi de politici publice bun.
E remarcabil modul ȋn care Polonia ştie să- şi negocieze bine în toate instituţiile UE interesul propriu (a se vedea discuţiile privind reducerile de emisii sau alocările de fonduri europene) iar asta se întâmplă şi din cauză că există o colaborare bună la nivelul guvernului între ministere care susţin o poziţie comună. De pildă, Ministerul Afacerilor Externe a discutat îndelung cu UE şi Ministerul Mediului din Polonia pentru a asigura că legea privind hidrocarburile este acceptabilă pentru UE şi nu apar îngrijorări majore asupra capacităţii Poloniei de a-şi pune în aplicare cu stricteţe propriile reglementă – una din veşnicile temeri, de multe ori justificate, ȋn statele nou membre.
În acest timp, în România oficialii discută despre un moratoriu pe exploatarea gazului de şist. Culmea, acest moratoriu pe ceva ce nu a cerut nimeni (pentru că România e departe de faza de exploatare, având loc doar timide activităţi de pre- explorare, constând mai mult în achiziţionarea de date deja existente) este fluturat ȋn faţa opiniei publice dar nu există de fapt ȋn vreun act oficial. Deşi e prezent în programul de guvernare al coaliţiei de la Putere, când s-a pus problema adoptării ca lege în Parlament a fost respinsă chiar de iniţiatori, ȋntr-un (alt) exemplu tipic de supra-realism dâmboviţean.
Legea hidrocarburilor în Polonia a fost îndelung discutată cu toţi cei interesaţi sau afectaţi de ea (stakeholders). Ca urmare, are acum o formă considerată acceptabilă de toată lumea, iar fiecare opţiune de policy a fost luată în calcul (simplificare vs. reglementare strictă; interes naţional vs. priorităţi locale; interes polonez vs. poziţii comunitare; interesul investitorilor străini vs. interesul contribuabililor polonezi etc.).
Deşi nici o soluţie nu e perfectă, legea în forma actuală e considerată de toţi o îmbunătăţire faţă de cadrul legal anterior.
Pe de altă parte, oricât ar fi de obsedată de reducerea dependenţei de Rusia, Polonia ţine cont şi de riscurile de mediu, din simplul motiv că nu vrea să rişte un scandal sau vreo interdicţie din partea unei instituţii UE care să închidă definitiv subiectul gazului de şist în Europa.
Două aspecte din modelul polonez pun serioase probleme de aplicare în România, deşi ar putea la o adică funcţiona în Polonia:
1. Constituirea unui fond din hidrocarburi pentru investiţii pe termen lung e o opţiune care poate funcţiona bine în Norvegia, de unde a fost ȋmprumutat modelul. Dar experienţa românească arată că un asemenea fond s-ar cheltui instantaneu şi populist în pensii, pe modelul fondului de dezvoltare constituit între 2003-2007 din privatizările Petrom, BCR etc., de 11 miliarde de euro. Rămâne să vedem cât de responsabilă va fi clasa politică poloneză ȋn a administra o asemenea avere pe termen lung şi dacă nu va ceda, ca la noi, tentaţiei de a face praf banii ȋn interiorul unui ciclu electoral.
2. Întrebarea nu este dacă se pot face reglementări bune, ci dacă avem realmente instituţii suficient de puternice încât să le şi pună în aplicare. De pildă, în ce măsură NOKE nu ar deveni la noi o nouă Hidroelectrica, plină de căpuşe? Sau un reglementator de mediu e capabil să verifice dacă o companie respectă toate obligaţiile pe care şi le-a asumat?
Una peste alta, din exemplul polonez trebuie să reţinem că:
• Pentru gazul de şist putem permite explorare non-invazivă cu restricţii minime, exact aşa cum fac polonezii, pentru că întâi şi întâi trebuie să vedem exact ce resurse avem, deoarece nici asta nu ştim. Pentru explorare şi exploatare prin fracking propriuzis avem timp să să vedem ce se întâmplă în Polonia, care are un avans de 5-6 ani faţă de noi; în plus, în 5-6 ani tehnologia poate evolua, practic gazul de şist se exploatează de mai puţin de două decenii. Putem observa efectele pe care le va avea legislaţia lor înainte să facem noi inovaţii ad hoc şi periculoase.
• Trebuie să se explice publicului riscurile reale ale exploatării unei resurse, pentru a evita pentru investitori o nouă poveste de tipul Roşia Montană, unde statul nu ia o decizie, da sau nu, de mai bine de 6 ani, iar publicul a ajuns să deteste ideea exploatării. In interesul cetăţenilor trebuie evitat ca statul să aprobe cine ştie ce exploatare care aduce riscuri mari. Mai ales, trebuie văzut ce riscuri necesită reglementări foarte stricte şi care se pot gestiona prin faptul că însuşi investitorul e interesat ca riscul să nu se producă.
De pildă: cât de mare este riscul poluării apei, dacă se fisurează pereţii puţului? In ce măsură un investitor nu are chiar el însuşi interesul ca acest lucru să nu se întâmple, din cauză că îi afectează chiar lui profitul, puţul trebuind abandonat ȋn caz de inundare? Toate aceste chestiuni trebuie puse pe masă şi dezbătute transparent, evitând deciziile bazate pe emoţii şi informaţie pop, periculoase pe termen lung şi populiste.
• Subiectul cadrului fiscal (redevenţe, impozite pe hidrocarburi, alte taxe) ar trebui discutat încă de pe acum, deoarece nivelul lor în România pentru rezervele convenţionale e un subiect fierbinte în aceste luni. Vom avea exploatări de resurse noi în viitorul previzibil (Marea Neagră) iar statul trebuie să discute din timp astfel de chestiuni cu actorii din piaţă, contribuabilii şi autorităţile locale, nu să vină cu idei intempestive de impozitare agresivă, cum se întâmplă acum cum impozitul pe veniturile suplimentare din liberalizare.
• Resursele obţinute din exploatare trebuie împărţite între guvernul central şi autorităţile locale, fiind folosite transparent şi strict pentru investiţii, nu pentru consum curent, cum visează unii. Nu de alta, dar resursele naturale nu durează veşnic şi vedem cu toţii azi ȋn Europa ce greu este să retragi beneficii sociale pentru care nu mai ai o bază, după ce oamenii s-au obişnuit cu ele decenii.
Pe de altă parte, trebuie evitată supra-compensarea comunităţilor locale, care nu trebuie să ajungă “rentieri de sondă” – unul din cele mai tipice exemple de proastă guvernare locală pe glob astăzi.
• Un mediu de efaceri stabil şi o legislaţie discutată cu toţi stakeholderii, care să nu se modifice de la o zi la alta, sunt necesare pentru ca un investitor străin serios să vină în România.
• Cel mai important pentru România este de fapt să-şi asigure securitatea energetică prin diversificare şi să atragă investiţii şi know how modern, decât să-şi facă iluzii că se pot constitui fonduri gestionate pe termen lung pentru infrastructură sau finanţarea serviciilor sociale, câtă vreme nu se fac şi alte îmbunătăţiri de governance, care, după ce s-a ȋntâmplat ȋn ultima veme, par o iluzie.
