Orase de provincie, precum Iasi, Timisoara sau Sibiu, au dat dovada de mai multa transparenta in relatia cu presa si societatea civila decat Bucurestiul in ce priveste aplicarea Legii 544/2001, a liberului acces la informatie. Daca la nivel formal aplicarea legii in cauza a cunoscut progrese semnificative, din punct de vedere calitativ progresele se lasa inca asteptate. Peste 97% din institutiile chestionate au nominalizat functionari insarcinati cu aplicarea legii. 72% din institutii au reusit sa proceseze lista cu informatii din oficiu. Situatia se schimba atunci cand se pune problema rapoartelor de activitate anuale. In cele mai multe din cazuri ele sunt realizate de forma. Este insa remarcabil faptul ca populatia a invatat sa foloseasca legea si sa reactioneze in cazul in care aceasta nu este respectata de catre functionarii publici.
Acestea sunt cateva din concluziile unui studiu al Societatii Academice Romane (SAR), intitulat „Transparenta fara competenta? Formele, nu fondul domina reforma administrativa din Romania”, realizat cu sprijinul programului PHARE al Uniunii Europene.
„Romania libera” si SAR va prezinta fragmente din acest studiu, realizat de Alina Mungiu-Pippidi si Emanuel Rauta.
Controlul celor care guverneaza si administreaza o tara de catre populatia platitoare de taxe se face in doua feluri. In primul rand, mecanismul alegerilor, daca acestea sunt libere si echitabile, asigura un control pe verticala. Cine guverneaza prost risca sa piarda alegerile. In tarile dezvoltate insa, schimbarea guvernelor atrage dupa sine schimbarea unor politici, dar nu a intregului stil al guvernarii, cu alte cuvinte nu al procesului de administrare in sine, al guvernantei. Exista mai multe motive pentru care acest lucru nu se intampla: unu, pentru ca administratia functioneaza corect si ceea ce ii nemultumeste pe cetateni e o chestiune de politica sociala sau economica (inflatia, somajul etc.); doi, pentru ca politicienii din partide provin din aceeasi categorie sociala, care poate avea ideologii diferite, dar nu filosofii fundamental diferite despre cum trebuie sa functioneze statul; trei, pentru ca mare parte din treaba administratiei o fac functionarii de profesie, birocratii, care nu se schimba o data cu alegerile si care au rutina lor indiferent cine este la putere. Din acest motiv, controlul pe verticala este adesea nesatisfacator. In democratiile substantiale, el este completat de controlul pe orizontala, exercitat de curtile de justitie, agentiile anticoruptie, comisiile de disciplina ale Guvernului sau Parlamentului, presa, societatea civila.
In societati ca Romania, care traverseaza un proces de reconstructie a intregului stat dupa comunism, exista riscul ca mai multe institutii sa nu functioneze in acelasi timp, sa nu ai nici comisii electorale eficiente, nici tribunale care sa judece pertinent si la timp, nici administratori rodati de generatii care sa asigure o functionare buna indiferent de problemele politice. Reforma administratiei in asemenea tari a fost pe buna dreptate comparata cu constructia unui vapor care a fost deja lansat pe mare si se deplaseaza cu toata viteza. In aceste conditii, legile transparentei publice, cum sunt in Romania cele ale liberului acces la informatie si a transparentei decizionale, au nu doar scopul general de a contribui la democratizarea administratiei romanesti, ci si pe cel eminamente practic de a transforma orice cetatean sau institutie privata care are acces la informatii despre guvernare intr-un controlor voluntar si benevol al administratiei, cand alte controale nu par sa functioneze. Din acest motiv avem nevoie de declaratii obligatorii de avere la care publicul sa aiba acces, nu doar anumite agentii de stat, deoarece ne bazam pe membrii comunitatii in aceasta perioada a imaturitatii statului ca sa exercite acest rol de control.
Societatea Academica din Romania a propus, in decursul anilor, diferite instrumente de control, constand in articole de legi sau regulamente oficiale, care au fost adoptate. In anul 2002, un an dupa ce Legea 544/2001 (a liberului acces la informatie) ar fi trebuit implementata, SAR a facut un amplu sondaj reprezentativ pentru sectorul public pentru a constata stadiul implementarii. In 2006, ultimul an inaintea integrarii Romaniei in Europa, daca nu survin accidente, SAR a refacut si a amplificat aceasta cercetare, pentru a vedea cum a evoluat administratia in acesti patru ani. Am monitorizat implementarea legilor transparentei, intre care a unor elemente de performanta administrativa introduse tot la sugestia SAR in aceste legi, cu precadere obligatia legala a institutiilor publice de a realiza un raport anual de activitate, care sa poata fi folosit ca un instrument de control al bunei folosiri a banului public. Rezultatele acestui sondaj pot fi apreciate drept un test al capacitatii de implementare a administratiei noastre, a maturitatii ei. Gradul de cheltuire a fondurilor europene, pe de o parte, si rezultatele acestui sondaj, pe de alta, se constituie intr-un diagnostic al capacitatii administrative a Romaniei.
Cat de pregatite pentru aderarea la Uniunea Europeana sunt institutiile publice
In vederea aderarii europene a Romaniei, SAR si-a propus sa masoare capacitatea administratiei publice si institutiilor publice in general. SAR a initiat Coalitia de ONG-uri care au creat si promovat legea liberului acces la informatie in 2001 si a fost un monitor atent si constant al implementarii acesteia, de la aspectele formale ale legii pana la aspectele calitative, care tin de profesionalizarea institutiilor si imbunatatirea stilului de lucru al acestora. Intre timp, legea liberului acces a fost adoptata si in Serbia sau Croatia cu ajutorul expertizei SAR, exportul de bune practici fiind un instrument esential pentru invatarea reciproca. Al doilea val al sondajului din 2002 a fost efectuat de SAR in 2006, concentrandu-se de aceasta data pe realizarea raportului de activitate al institutiilor. In vederea acestui obiectiv s-a realizat un sondaj pe 500 de unitati publice, sondaj care si-a propus sa masoare atat gradul de implementare formala a Legii 544/2001, cat si sa masoare unele aspecte calitative ale acestei legi. Chestionarul aplicat de catre operatorii SAR a cuprins 20 de intrebari, iar structura sa a fost gandita in asa fel incat sa permita o comparatie cu sondajul aplicat de SAR in 2002, dar si cu aspecte legate de crearea raportului de activitate institutional si a rapoartelor cerute de lege in general. S-a urmarit prin aceasta evaluarea gradului de pregatire a institutiilor publice la nivel central si local privind dezvoltarea unor indicatori de performanta, indicatori ce permit masurarea gradului de pregatire a administratiei publice in momentul aderarii Romaniei la UE. Structura detaliata a sondajului este cuprinsa in Figura 1, iar chestionarul este anexat acestui material.
La implementarea formala a legii stam bine
Rezultatele sondajului sunt imbucuratoare la prima vedere (Figura 2). Implementarea Legii Liberului Acces la Informatii a progresat mult, ajungandu-se ca aproape fiecare unitate, practic toate in capitalele de judet, sa aiba un functionar public insarcinat cu aplicarea legii. Nu intotdeauna fisa postului specifica faptul ca acest functionar este dedicat activitatii de informare publica, de cele mai multe ori acest functionar se mai ocupa de probleme juridice sau contabile. Numarul de cereri de informatii potrivit legii a explodat pe masura ce legea a devenit mai cunoscuta. Au crescut de cateva ori si plangerile administrative sau legale atunci cand cererea de informatii este refuzata. Putine plangeri par sa se rezolve pe cale administrativa, din pacate, astfel ca a crescut numarul de procese intentate administratiei. Invocarea secretului nu este principalul motiv de refuz, dominand motivele administrative. Peste doua treimi din institutiile chestionate au in prezent o lista de informatii din oficiu care a putut fi aratata operatorului, o crestere spectaculoasa de la doar 16% in primul an dupa introducerea legii. Serviciile deconcentrate ale Ministerului Muncii si prefecturile conduc in topul institutiilor cu liste de informatii din oficiu afisate (Figura 3). La polul opus se afla Parchetele in mediul urban si primariile din orasele mici. Numai doua treimi din ministere au o asemenea lista, desi la nivel central implementarea legii ar trebui sa fie de suta la suta. Diferentele dintre mediile de rezidenta sunt foarte semnificative, cu o rata de implementare mai mare in Bucuresti (77%), buna in resedintele de judet (74%) si considerabil mai mica in orasele mici (62%). La prima vedere, ai putea crede ca Bucurestiul are rezultate mai bune decat provincia in materie de transparenta, dar lucrurile nu stau chiar asa. Exista zone din provincie, precum Iasi, Timisoara, Sibiu etc., care au dat dovada de mai multa transparenta in relatia cu presa si societatea civila.
La cererile calitativ mai pretentioase ale legii, cum ar fi producerea unui raport public de activitate al respectivei institutii, progresele sunt iarasi mari, desi calitatea e slaba. Din 453 institutii intervievate, 367 au spus ca si-au completat raportul de activitate institutionala (Figura 4).
Bucurestiul e codas
Nu exista un standard al acestui raport, drept pentru care simple informari, rapoarte ale birourilor de presa care rezuma comunicarea, si nu activitatea intregii institutii, sunt prezentate ca rapoarte de activitate. Anexele metodologice ale Legii 544 ofereau un standard foarte restrans, care nu e urmat de nimeni. De regula, rapoartele nu mentioneaza obiectivele urmarite si nu fac legatura intre activitatile desfasurate si banul public cheltuit.
Ca aspect pozitiv poate fi remarcat numarul mare de rapoarte afisate pe pagina de Internet, mai ales in Bucuresti, dar in stadiul actual folosirea raportului ca instrument de control e foarte problematica. Numai jumatate din institutiile care pretind ca si-au facut un raport sau un bilant oarecare l-au putut oferi operatorilor nostri si tot cam acelasi procent de institutii au organizat prezentari publice anuale ale activitatii lor in care au facut cunoscut raportul. De aceasta data, situatia e mai buna in resedintele de judet (49% au facut publice niste rapoarte de activitate), fata de Bucuresti (38%) sau restul tarii (28%). La nivel regional putem vedea ca Bucurestiul este iarasi codas in ceea ce priveste realizarea raportului, dar mai interesant este ca, in general, mai mult de 25% dintre institutiile regionale nu efectueaza acest raport, incalcand astfel legea cu buna stiinta.
Rapoarte formale de activitate
Cantitativ, administratia face progrese in domeniul transparentei. Situatia rapoartelor de activitate arata insa o administratie dezorientata, in care putini stiu ce obiective urmaresc, si un consilier juridic sau de promovare capata sarcina de a face un raport anual (exista o enorma varietate de compartimente care redacteaza acest raport, aratand din nou lipsa unor instructiuni unitare). Nu exista practici unitare in ceea ce priveste realizarea raportului de activitate, acesta este redactat fie de fiecare compartiment in parte si apoi aprobat de un sef al institutiei, fie de catre departamentul de relatii publice, fie de catre departamentul administratie publica s.a.m.d. Este de remarcat lipsa de atributii reale a ofiterilor responsabili cu Legea 544/2001, handicap care ingreuneaza procesul de realizare a acestor rapoarte a caror realizare depinde numai de bunul plac al sefului institutiei. Pe langa aceasta lipsa de unitate in practici, majoritatea institutiilor care au oferit rapoarte operatorilor SAR fac in continuare confuzia intre rapoartele de activitate si rapoartele specifice pe Legea 544. O analiza calitativa a rapoartelor oferite operatorilor a aratat ca din cateva sute de rapoarte oferite operatorilor doar aproximativ 70 se pot califica ca si rapoarte de activitate in adevaratul sens al cuvantului, pe modelul minimal al indicatorilor mentionati in normele metodologice ale Legii 544. Majoritatea institutiilor s-au laudat cu prezenta raportului de activitate pe paginile web ale institutiilor, dar la o verificare aleatorie a acestora am identificat extrem de putine rapoarte de activitate. Multe dintre pagini nu sunt functionale, iar multe institutii confunda raportul de activitate al institutiei cu raportul specific de aplicare a Legii 544/2001.
In general, institutiile se limiteaza sa completeze foarte sumar chestionarul-standard oferit de catre Agentia de Strategii Guvernamentale, agentia care se ocupa la nivel guvernamental cu centralizarea si raportarea statistica a aplicarii legii, dar omit sa produca si raportul general. Transparenta institutionala nu castiga mai nimic in conditiile in care acel formular nu cere decat informatii statistice, asa incat rezultatele sunt subiective din cauza faptului ca formularul este autocompletat.
Pentru a verifica gradul de transparenta a institutiilor am intrebat daca acest raport, in cazul in care a fost facut, a fost promovat printr-o conferinta sau macar un comunicat de presa. Raspunsurile par a sugera ca transparenta a crescut mult mai repede decat competenta administrativa (Figurile 5-6).
Se remarca faptul ca administratia romaneasca si institutiile publice nu au reusit sa invete importanta respectarii legii. In 2006, la 5 ani de la aparitia Legii 544/2001, mai exista inca institutii publice care nu respecta articolul 5 din lege privind lista cu informatii din oficiu (Figura 7). In continuare, nu exista o modalitate de a accesa informatiile primare legate de functionarea institutiilor publice (date de contact, regulamente, personalul institutiei etc.). Exista 114 institutii care nu s-au obosit sa mobilizeze resurse elementare pentru realizarea acestei liste din oficiu, incalcand astfel legea cu buna stiinta.
Stam prost la sanctiuni
Institutiile publice nu au fost prea harnice nici atunci cand a fost vorba de a raspunde cererilor de informatii publice (Figura 8), ceea ce a dus la o crestere a reclamatiilor administrative adresate Comisiilor de Disciplina din institutii, dar si a proceselor intentate administratiei. In general, marile orase sunt campioane la procese. In Bucuresti sunt 25 de procese pe rol, in Brasov, Alba Iulia, Craiova, Slobozia cate 10 procese, 12 in Suceava si 11 in Botosani si Calarasi.
Motivatiile care au insotit refuzul de a oferi informatiile sunt diverse. In primul rand, institutiile au invocat secretul de stat si de serviciu, un argument greu de contestat in lipsa unei monitorizari atente a institutiei pentru a vedea momentul in care informatia este desecretizata. Multe cereri sunt formulate gresit, iar multe dintre ele se adreseaza de fapt altei institutii decat celei care primeste cererea.
Aceeasi situatie se regaseste si in ce priveste masurile administrative contra coruptiei. Prevenirea coruptiei pe cale administrativa e vitala acolo unde coruptia e foarte raspandita si justitia ineficienta. Desi oamenii se plang de coruptie, mai ales in ce-i priveste pe magistrati si politisti (circa 60% ii considera corupti si foarte corupti, conform BOP 1/2005), dar si pe functionarii de primarie si consilierii locali (40%), numai in 0,2% din cazuri s-au primit sesizari pe calea cutiei de sugestii si reclamatii. Desi functionarii pretind ca mecanismele de reclamare sunt clar afisate, pe totalul administratiei romanesti Agentia Nationala a Functionarilor Publici raporteaza cifre foarte asemanatoare cu ale noastre (Figura 9).
0,2% din totalul functionarilor publici, conform ANFP, au fost sanctionati in anul 2005 pentru chestiuni legate de conflicte de interese, incompatibilitati sau reclamatii de coruptie. Numai 77 de functionari din Romania, adica sub 0,01%, au fost sanctionati pecuniar. Mare parte din sanctiuni nu sunt legate de plangerile cetatenilor. Daca cererile pentru informatie au explodat pe masura ce a devenit clar ca sistemul functioneaza, incapacitatea administratiei de a se autoregla se vede in cifra de doar 81 de sesizari ale publicului legate de chestiunea normelor de conduita ale functionarilor in anul precedent. Fie nu avem coruptie deloc, fie toata lumea stie ca daca te plangi superiorilor administrativi pierzi vremea si nu rezolvi nimic.
Situatia sta ceva mai bine in esantionul nostru, care cuprinde si magistrati, si organe ale Ministerului de Interne. 74% din aceste unitati nu au avut nici un fel de sesizari legate de problema coruptiei; in 15% din cazuri s-au dat sanctiuni. Per total, capacitatea administratiei de a regla problema integritatii fara a recurge la mecanismul lent si costisitor al curtii de judecata ramane foarte slaba.
In continuare, putem remarca din rezultatele acestei cercetari ca institutiile publice romanesti nu au reusit totusi sa faca pasi mari catre profesionalizarea serviciului public. In contextul aderarii la UE, administratia va trebui sa faca un salt urias spre transparentizare, tinand cont de faptul ca administrarea fondurilor structurale va conduce la o monitorizare atenta din partea UE. Instrumente precum auditul financiar vor deveni inevitabile si este extrem de interesant cum vor onora asemenea sarcini managerii publici romani, atat de refractari atunci cand vine vorba de transparenta. Tocmai de aceea raportul de activitate institutional va fi un element important, capabil sa sintetizeze performantele economice si nu numai ale institutiilor.
Recomandari
Acest tablou foarte sumar oferit de sondajul nostru trimite la cateva recomandari imediate:
1. E necesar sa se revina cu instructiuni detaliate pentru realizarea unui raport de activitate care sa reflecte in mod real activitatea institutiei si sa poata fi folosit ca instrument de control. Aceasta presupune crearea unui standard de raportare, ca si a unor instructiuni de folosire pentru modul cum trebuie culese informatiile din interiorul administratiei.
2. E necesar ca mecanismul de popularizare care a functionat in cazul Legii 544 sa fie transpus si la capitolul prevenirii coruptiei. La aceasta ora, publicul nu are incredere in comisiile de disciplina sau nu e la curent cu existenta lor, iar acestea prefera sa stea deoparte discret. Activarea unui mecanism de reclamare administrativa eficient, care sa rezolve problemele pe loc, ar scuti insa justitia de sarcini prea grele si costisitoare si ar ajuta la combaterea coruptiei si cresterea increderii in administratie. In loc sa se faca vagi campanii de promovare in care sa se ceara sa nu se mai dea spaga, ar fi mai bine sa fie popularizat mecanismul de sesizare administrativa contra coruptiei. In mare masura insa, acesta trebuie activat, deoarece e ineficient la aceasta ora.
3. Trebuie sa creasca transparenta unor sectoare, cum ar fi Parchetele, Garda Financiara si alte institutii foarte ierarhizate sau aproape militarizate. Transparenta e cel mai bun vehicul pentru cresterea performantelor acestor institutii.
Proiectul „Dialoguri europene”
Prin proiectul Phare – Fondul Europa, „Dialoguri Europene”, Societatea Academica din Romania (SAR) initiaza si promoveaza in spatiul public dezbateri referitoare la procesul de integrare in UE si la responsabilitatile care revin Romaniei in calitate de membru al Uniunii incepand cu 2007. Scopul proiectului este de a spori gradul de informare si mobilizare a tinerilor ca viitori factori de decizie prin implicarea acestora in dezbaterea publica asupra detaliilor concrete ale integrarii. Din abordarea de pana acum a problematicii integrarii europene a tarii noastre a lipsit cu totul preocuparea pentru identificarea unei oferte specifice, menita sa faca intr-un fel sau altul atractiva integrarea Romaniei in Uniunea Europeana pentru tineri.
Cu sprijinul cotidianului „Romania libera”, SAR propune o serie de opt teme de dezbateri in paginile ziarului, pe subiecte precum Justitia, Invatamantul, reforma politica sau Legea lustratiei.
De asemenea, in perioada ianuarie-octombrie 2006, SAR realizeaza o serie de 12 dezbateri publice regionale (Constanta, Cluj, Timisoara si Craiova) pe teme de integrare europeana.
Titlul programului: Fondul Europa – Program de Microproiecte
Editor: Societatea Academica din Romania
Data publicarii: iunie-octombrie 2006
Disclaimer: continutul acestui material nu reprezinta in mod necesar pozitia oficiala a Uniunii Europene
