Pentru că săptămâna viitoare va fi dezbătută modificarea legislativă privind încadrarea abuzului în serviciu, Uniunea Națională a Judecătorilor din România a propus legiuitorilor o altă variantă și trimis, în acest sens, un „Studiu comparat privind reglementarea abuzului in serviciu/de putere/autoritate in tari europene”.
Prezentul studiu, transmis pe data de 8 noiembrie 2017 Comisiei Speciale comune a Camerei Deputatilor si Senatului pentru sistematizarea, unificarea si asigurarea stabilitatii legislative in domeniul justitiei, isi propune sa ofere o privire comparativa asupra modului in care este reglementat abuzul in serviciu/putere/autoritate in diferite legislatii europene, in contextul in care Parlamentul Romaniei trebuie sa adopte modificarea legislativa ceruta de necesitatea aducerii legislatiei actuale in acord cu Constitutia, pornind de la deciziile 405/2016 si, respectiv, 392/2017 ale Curtii Constitutionale.
Reglementarea abuzului in serviciu ridica una dintre cele mai sensibile probleme de legiferare, datorita diferentelor de viziune cu privire la aceasta infractiune.
Astfel, in statele vestice incriminarea “abuzului de putere” a avut la baza nevoia de a proteja cetatenii impotriva oficialilor statului care isi folosesc abuziv puterea pe care o au fie pentru a-i vatama, fie pentru ca oficialii sa produca pentru sine sau pentru altii un folos necuvenit. Aceasta conceptie o gasim in incriminarea care s-a dat acestei infractiuni atat in Codul penal al lui Cuza, din 1864, cat si in cel al lui Carol, din 1936.
Soţul unei vedete din România, DIN NOU în faţa procurorilor DNA
De cealalta parte, in tarile comuniste, avand la baza conceptia de drept sovietica, “abuzul in serviciu” era infractiunea prin care partidul comunist – prin procuratura – ii controla pe toti functionarii publici. Facem precizarea ca in socialism toata lumea lucra pentru stat, asadar orice persoana era posibil subiect activ al infractiunii de abuz in serviciu. Mai mult, diferit de conceptia vestica a “abuzului de putere” care punea accent pe obtinerea de beneficii/foloase necuvenite de catre oficial, pe scopul calificat al infractiunii, incriminarea din dreptul sovietic punea accent pe producerea de “paguba” statului, indiferent daca functionarul a urmarit sau nu producerea acesteia. Ulterior, in urma caderii comunismului si implementarii democratiilor constitutionale construite pe principiul separatiei puterilor in stat si respectarii drepturilor omului, unele state foste comuniste au redefinit infractiunea de “abuz in serviciu” deoarece, prin modul de interpretare si aplicare a acestei infractiuni, aceasta a devenit imprevizibila, fapt subliniat atat de Curtea Europeana a Drepturilor Omului in cazul Estoniei, cat si de Comisia de la Venetia.
Definirea infractiunii de abuz in serviciu/putere a ridicat probleme si in tarile vestice, deoarece aceasta infractiunea se poate situa pe limita dintre raspunderea politica si cea penala. Acest fapt a determinat o serie de state sa modifice definitia acestei infractiuni, cum e cazul Italiei.
Problema ridicata de definirea acestei infractiuni a facut si obiectul diverselor recomandari si analize la nivelul Comisiei de la Venetia, in vederea mentinerii unui echilibru intre puteri specific statelor democratice.
Sprijin URIAȘ pentru România în Congresul SUA: Se cere desființarea vizelor pentru români
Astfel, in concluziile raportului dedicat “Relatiei dintre responsabilitatea ministeriala politica si penala”, Comisia a mentionat urmatoarele (para. 113-115): “dispozitiile penale nationale de larga aplicare si vagi cu privire la abuzul de functie si abuzul de putere constituie o categorie foarte problematica. Chiar daca astfel de dispozitii generale pot parea necesare, ele nu sunt mai putin problematice, prin raportare la dispozitiile art. 7 ale Conventiei Europene si la celelalte exigente fundamentale ale ale Statului de drept. In plus, ele sunt in special propice unei instrumentari politice”.
In consecinta, Comisia de la Venetia apreciaza ca “dispozitiile referitoare la abuzul de functie si abuzul de putere si dispozitiile generale similare trebuie interpretate de o maniera restransa si puse in practica dupa un prag inalt. Se impune sa se fixeze criterii suplimentare, de exemplu… in chestiunile referitoare la interese economice sa se realizeze legatura cu un castig personal, fie pentru persoana in cauza, fie pentru un partid politic. Pedepsele prevazute pentru aceste dispozitii generale trebuie sa fie moderate si inferioare pedepselor pentru infractiuni precise, cum ar fi cele de coruptie”.
De asemenea, reglementarea abuzului in serviciu trebuie sa aiba in vedere obligatia asumata de Romania prin ratificarea Conventiei de la New York privind combaterea coruptiei, care, in articolul 19 prevede:
“Fiecare stat parte are în vedere să adopte măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc a fi necesare pentru a atribui caracterul de infracţiune, în cazul în care actele au fost săvârşite cu intenţie, faptei unui agent public de a abuza de funcţiile sau de postul său, adică de a îndeplini ori de a se abţine să îndeplinească, în exerciţiul funcţiilor sale, un act cu încălcarea legii, cu scopul de a obţine un folos necuvenit pentru sine sau pentru altă persoană sau entitate”.
Prezentul studiu va cuprinde trei parti.
Prima parte a studiului va face o trecere in revista a modului in care infractiunea de abuz in serviciu/abuz de putere este reglementata in diverse state europene.
Analiza acestor definitii releva faptul ca exista, in mare, trei tipuri de reglementare.
Un prim tip de reglementare a infractiunii de abuz in serviciu/putere/autoritate, specific statelor din fostul bloc sovietic (o parte si-au revizuit insa legislatia penala), are la baza ideea prejudiciului creat prin incalcarea atributiilor de catre functionar public. Acest tip de reglementare se regaseste in Serbia, Albania, Lituania sau Armenia.
Al doilea tip de reglementare a abuzului in serviciu este legat de intentia dolosiva a functionarului, care urmareste crearea unui folos, pentru sine sau pentru altul, ori provocarea de daune/vatamari unei terte persoane. Acest tip de reglementare se regaseste in Italia, Austria, Portugalia, Croatia sau Bulgaria.
In fine, al treilea tip este legat de reglementarea mai multor infractiuni in loc de una singura, prevazandu-se distinct diferite conduite infractionale care se subsumeaza abuzului in serviciu. Cu alte cuvinte, exista definitie pentru fiecare situatie de fapt in care legiuitorul a considerat ca abuzul de putere si urmarea lui e suficient de grav pentru a constitui o infractiune. Din discutiile cu magistratii europeni a rezultat si faptul ca exista un trend ca incriminarile sa fie sectoriale – achizitii publice, fonduri europene, concurenta, burse etc – unde norma de incriminare este particularizata obiectului juridic specific. State precum Franta, Belgia, Germania, Olanda sau Spania au optat pentru incriminarea unei sferi mai largi de infractiuni, care sa acopere in mod suficient si abuzul de putere.
A doua parte a studiului cuprinde un scurt istoric al reglementarii infractiunii de abuz in serviciu in dreptul penal roman.
A treia parte a studiului face o scurta prezentare a considerentelor deciziilor Curtii Constitutionale mentionate.
I. Incriminarea abuzului in serviciu in statele europene
State care reglementeaza abuzul in serviciu constand in existanta unui “prejudiciu”, inspirat din modelul sovietic
1.1. Rusia
Art. 285 – Abuzul de autoritate publica
Utilizarea de catre functionar a prerogativelor sale oficiale impotriva intereselor postului, indiferent daca fapta a fost savarsita din interes pecuniar sau orice alt interes personal, care a dus la o incalcare substantiala a drepturilor si intereselor legitime ale cetatenilor sau organizatiilor, a intereselor protejate prin lege ale societatii sau ale statului se pedepseste cu amenda de pana la 80.000 de ruble sau salariul sau alte venituri incasate pe o perioada de pana la 6 luni, sau privarea de dreptul de a ocupa anumite functii sau de a desfasura anumite activitati pe o durata de pana la 5 ani sau inchisoare pe un termen de la 4 la 6 luni sau privarea de libertate pentru o durata de maxim 4 ani.
1.2. Lituania
Articolul 228 – Abuse of Office
Un functionar public sau o persoana asimilata acestuia care abuzeaza de pozitia sau oficiala sau isi depaseste limitele functiei si in acest mod cauzeaza un prejudiciu grav statului, organizatiilor publice internationale, unei persoane fizice sau juridice va fi pedepsita cu amenda sau inchisoare de pana la patru ani si cu interdictia de a mai ocupa anumite functii sau a desfasura anumite activitati.
Daca persoana care comite infractiunea de la aliniatul precedent o face cu scopul de a dobandi pentru sine sau pentru altul un folos personal, daca nu sunt intrunite elementele luarii de mita, va fi pedepsita cu inchisoarea pana la 6 ani si cu interdictia de a mai ocupa anumite functii sau a desfasura anumite activitati.
1.3. Serbia
Articolul 359 – Abuse of Office
(1) Un functionar public care, prin abuz de autoritate, incalcand limitele atributiilor sale oficiale sau prin abandonarea atributiilor sale, dobandeste pentru sine sau pentru alta persoana fizica sau juridica un beneficiu sau cauzeaza prejudicii unei alte persoane sau violeaza in mod grav drepturile altuia va fi pedepsit cu inchisoare de la 6 luni la cinci ani.
(2) Daca prin comiterea faptei prevazute la alin.1 rezulta un beneficiu material mai mare de 450.000 de dinari, functionarul va fi pedepsit cu inchisoare de la 1 la 8 ani.
(3) Daca valoarea beneficiului material este mai mare de 1.500.000, pedeapsa este de la 2 la 12 ani.
1.4. Albania
Article 248 – Abuse of office
Indeplinirea sau neindeplinirea, in mod intentionat, a unui act cu incalcarea legii, ce revenea unei persoane ce indeplinea o functie publica in temeiul atributiilor sale, avand ca efect dobandirea unor foloase patrimoniale sau nepatrimoniale injuste sau care au vatamat interesele legitime ale statului, cetatenilor sau altor entitati legale, atunci cand nu constituie o alta infractiune, se pedepseste cu inchisoare pana la 7 ani.
1.5. Republica Moldova
Articolul 327. Abuzul de putere sau abuzul de serviciu
(1) Folosirea intenţionată de către o persoană publică a situaţiei de serviciu, dacă aceasta a cauzat daune în proporţii considerabile intereselor publice sau drepturilor şi intereselor ocrotite de lege ale persoanelor fizice sau juridice, se pedepseşte cu amendă în mărime de la 650 la 1150 unităţi convenţionale sau cu închisoare de pînă la 3 ani, în ambele cazuri cu privarea de dreptul de a ocupa anumite funcţii sau de a exercita o anumită activitate pe un termen de la 2 la 5 ani.
Articolul 328. Excesul de putere sau depăşirea atribuţiilor de serviciu
(1) Săvîrşirea de către o persoană publică a unor acţiuni care depăşesc în mod vădit limitele drepturilor şi atribuţiilor acordate prin lege, dacă aceasta a cauzat daune în proporţii considerabile intereselor publice sau drepturilor şi intereselor ocrotite de lege ale persoanelor fizice sau juridice se pedepseşte cu amendă în mărime de la 650 la 1150 unităţi convenţionale sau cu închisoare de pînă la 3 ani, în ambele cazuri cu privarea de dreptul de a ocupa anumite funcţii sau de a exercita o anumită activitate pe un termen de la 2 la 5 ani.
State in care abuzul in serviciu implica intentia dolosiva a functionarului
2.1. Italia
Art. 323
Titlul II – Infractiuni contra administratiei publice → Capitolul I – Infractiuni ale functionarilor publici contra administratiei publice
“Exceptând cazul cand fapta nu constituie o infracţiune mai grava, funcţionarul public (art.357) sau cel insarcinat cu o funcţie publica (art.358) care, in cadrul funcţiilor sau serviciului, incalcand normele legale sau de regulament, sau omitand sa se abtina in fata unui interes propriu sau al unei rude apropiate sau in alte cazuri prevăzute, in mod intentionat procura pentru sine sau pentru alţii un folos patrimonial necuvenit sau provoacă altora o dauna injusta, este pedepsit cu inchisoare de la 1 la 4 ani.
Pedeapsa este mărita in cazurile in care avantajul sau paguba au un caracter de o gravitate mare.”
Definitia infractiunii a fost modificata in 1997, pentru a cuprinde elemente specifice, in urma unor acuzatii privind interpretarea si aplicarea extinsa a acestei infractiuni, fapt ce a avut drept consecinta, in opinia Parlamentului italian, o intruziune grava a puterii judecatoresti in atributiile exclusive ale puterii executive.
Fiecare element al infractiunii trebuie dovedit distinct, pentru a conchide daca sunt sau nu intrunite elementele constitutive ale infractiunii:
Calitatea de functionar public ;
In exercitarea atributiilor sale ;
Incalcarea unor norme legale scrise prevazute de lege si regulamente (prevederea a fost introdusa prin legea din 1997, pentru a limita interpretarea infractiunii). Jurisprudenta a exclus insa din notiunea de lege actele care incalca doar dispozitii administrative, precum normele disciplinare (Court of Cassation, Criminal Division VI, decision no. 5531 of 27 March 1996), norme interne ale administratiei (Criminal Division VI, decision no. 34049 of 20 February 2003) sau solicitari pentru licitatii publice (Criminal Division VI, decision no. 24480 of 12 June 2009).
Folos patrimonial pentru sine sau pentru altul, ori cauzarea unei daune injuste unei alte persoane: in interpretarea acestei conditii, doctrina si jurisprudenta au construit teoria asa numei «duble ilegalitati». Calificarea unui folos patrimonial ca «injust» presupune ca acesta este prin el insusi contrar legii. De exemplu, un functionar public nu comite infractiunea de abuz in serviciu daca abuzul are ca rezultat patrimonial un beneficiu (pentru sine sau pentru altul) la care beneficiarul era indreptatit ca titular individual al unui drept. Situatia este oarecum similara si in cazul daunei, cu mentiunea ca aceasta poate fi atat materiala, cat si nepatrimoniala.
Intentia: intentia este una calificata, doloziva. Cu alte cuvinte, actiunea functionarului este determinata inca de la inceput de scopul calificat de a obtine un folos sau provoca o dauna/vatamare. Ca atare, nu este suficient ca functionarul sa accepte doar posibilitatea producerii unui folos/daune injuste, si nici doar sa accepte riscul acesteia, chiar daca i s-ar infatisa cu element de certitudine, ci este necesar ca acest obiectiv sa fie scopul direct si imediat urmarit de el.
2.2. Portugalia
Articolul 382 – Abuzul de putere
“Functionarul care, in afara cazurilor prevazute in articolele precedente, abuzeaza de puterile sale sau isi incalca atributiile specifice functiei sale, cu scopul de a obtine, pentru sine sau pentru altul, un folos injust sau de a cauza o vatamare unei alte persoane, este pedepsit cu inchisoare de pana la 3 ani sau cu amenda, daca o pedeapsa mai severa nu este aplicabila in temeiul unei alte norme legale.”
Nota: Este subliniat in doctrina si jurisprudenta ca obtinerea unuei beneficiu ilegal / cauzarea unei vatamari face parte din continutul constitutiv al infractiunii.
Date statistice:
In 2009 au fost 3 condamnari si 8 achitari pentru aceasta infractiune.
In 2013 au fost 12 procese pe rol vizand acest tip de infractiune, in 2014 – 5 procese, iar in 2015 4 procese.
2.3. Croatia
Articolul 337 – Abuzul de putere sau autoritate oficiala
(1) Un functionar care, in scopul de a procura pentru sine sau pentru altul un beneficiu nepatrimonial, sau de a provoca daune unei terte persoane, abuzeaza de autoritatea sau atributiile sale, excede competentelor ce ii revin sau omite sa isi exercite atributiile, va fi pedepsit cu amenda sau inchisoare de pana la 3 ani.
(2) Daca infractiunea prevazuta la alin.1 are ca rezultat o dauna considerabila sau o vatamare grava a drepturilor unei terte persoane, pedeapsa este inchisoarea de la 3 la 5 ani.
(3) Daca un castig material este dobandit de faptuitor ca urmare a savarsirii infractiunii prevazute la alin.1, pedeapsa este inchisoarea de la 6 luni la 5 ani.
(4) Daca castigul material considerabil este dobandit de catre faptuitor prin savarsirea infractiunii prevazute de alin.1 si daca functionarul actioneaza in scopul dobandirii unui castig material, pedeapsa este inchisoarea de la 1 la 10 ani.
Article 338 – Abuz in exercitarea functiei guvernamentale
Un oficial sau un responsabil din unitatile administrative locale sau centrale sau din autoritati/institutii ce indeplinesc functii/servicii publice sau din persoane juridice cu capital unic sau majoritar de stat, in scopul de a obtine un folos material in afacerile personale sau ale familiei sale, abuzeaza de functiile si atributiile sale prin acordarea de tratamente preferentiale in incheierea de contracte, in oferirea, obtinerea sau contractarea unui loc de munca va fi pedepsit cu inchisoare de la 6 luni la 5 ani.
Nota: Croatia a ales o definitie si o pedeapsa in trepte a infractiunii de abuz in serviciu. Intentia calificata prin scop face parte din elementele constitutive ale infractiunii.
De asemenea, este reglementat distinct abuzul in exercitarea functiei guvernamentale.
Potrivit deciziei Curtii Supreme Croate, prin dauna/castig considerabila (article 337 (2)) se intelege un prejudiciu mai mare de 30.000,- Croatian Kuna (approximately EUR 4.000).
In 2010 in ambasador a fost condamnat pentru abuz de putere la un an de zile de inchisoare si cinci ani interzicerea de a mai activa ca diplomat.
2.4. Austria
Sectiunea 302 – Abuse of official authority
(1) Un oficial care abuzează cu stiinta de autoritatea sa de a pune in aplicare legi in numele guvernului, landului, guvernului local cu intenția de a aduce atingere drepturilor altora se pedepsește cu inchisoarea de la 6 luni la 5 ani.
(2) Persoana care comite fapta in exercitarea unor funcții oficiale cu o putere straina sau cu organizații bi/multilaterale va fi pedepsita cu inchisoare de la 1 la 10 ani. Aceeași pedeapsa se aplica aceluia care prin infracțiune cauzează o paguba de peste 40.000 euro.
Statistici:
In 2011 au fost cercetate 701 cazuri si au fost pronuntate 82 hotarari de condamnare.
2.5. Bulgaria
Art. 282
Infractiune este definita ca fiind fapta unui oficial care incalca sau omita sau isi indeplineasca atributiile sau autoritatea sa sau care depaseste limitele acestora, cu scopul de a produce pentru sine sau pentru altul un folos sau pentru a vatama o alta persoana.
2.6. Ungaria
Section 305
Orice functionar public care, cu intentia de a cauza un un dezavantaj injust sau de a procura un avantaj injust, isi incalca indatoririle oficiale, isi depaseste atributiile sau abuzeaza in alt mod de pozitia sa, se pedepseste cu inchisoarea de pana la 3 ani.
Statistici: in 2015 au fost cercetate 168 de infractiuni de abuz in serviciu, iar in 2016 au fost cercetate 242 astfel de infractiuni.
State in care abuzul in serviciu este reglementat prin incriminarea unor infractiuni specifice
3.1. Franta
Secţiunea 1 : Despre abuzurile de autoritate orientate împotriva administraţiei
Articolul 432-1
Fapta prin care o persoană depozitară a autorităţii publice, acţionând în exercitarea funcţiilor sale, ia măsuri destinate împiedicării execuţiei legii se pedepseşte cu cinci ani închisoare şi cu amenda de 75.000 euro.
Articolul 432-2
Infracţiunea prevăzută la articolul 432-1 se pedepseşte cu zece ani închisoare şi cu amenda de 150000 euro dacă a fost urmată de efect.
Nota:
Potrivit informatiilor primite de la colegii francezi, acestia nu au putut identifica nici o condamnare pronuntata in baza acestei infractiuni. De asemenea, in doctrina aceasta infractiune apare ca fiind una din cele „foarte rar aplicate in practica”.
Prin lege, in sensul textului precitat, se intelege doar normele votate de ansamblul legislativ, indiferent de tipul lor: legi, tratate internationale semnate si ratificate de Franta, precum si circulare si regulamente publice.
Este important de subliniat ca, in cadrul misiunilor vizand implementarea de catre statele semnatare a Conventiei de la New York, in ceea ce priveste articolului 19 (cel vizand abuzul in serviciu) Franta a indicat ca implementarea in legislatia franceza s-a facut prin modul de incriminarea a infractiunilor de coruptie in general, componentele legate de exercitarea abuziva a functiei regasindu-se in definirea mai multor infractiuni.
3.2. Belgia
Criminal Code
Nu exista incriminata in sensul articolului 19 CNY infractiunea de abuz in serviciu, ci este indicata ca infractiune similara cea definitia de art. 243 si 151 Cod penal.
Articolul 243 (Concussion)
Orice persoană care exercită o funcţie publică şi care este vinovată de delapidare, ordonând să se perceapă, pretinzând sau primind ceea ce ea ştie că este interzis, sau că depăşeşte ceea ce se datora referitor la drepturi, taxe, contribuţii, venituri, fonduri sau dobânzi drept salarii sau retribuţii, este pedepsită cu închisoarea de la şase luni la cinci ani şi cu amendă de la 100 la 50 000 de franci sau cu una din cele două pedepse, şi, mai mult, poate fi condamnată la interdicţia dreptului de a ocupa funcţii, locuri de muncă sau funcţii publice, conform articolului 33.
Se pedepseşte cu inchisoarea de la cinci ani la zece ani şi cu amendă de la 500 la 100 000 de franci, dacă delapidarea a fost comisă cu violenţe sau cu ameninţări.
Art. 151 Orice act arbitrar şi care atentează la libertăţile şi drepturile garantate de Constituţie, ordonat sau executat de un funcţionar sau ofiţer public, de un funcţionar public sau de agent al autorităţii sau al ordinii publice, este pedepsit cu închisoarea de la cincisprezece zile la un an.
Art.152 Dacă inculpatul justifică respectiv că a acţionat la ordinul superiorilor săi, pentru obiecte de resort ale acestora şi faţă de care le este inferior ierarhic, pedepsele stabilite la articolele precedente sunt aplicate doar superiorilor care au dat ordinul.
O serie de alte infractiuni, precum abuzul de incredere, sustragerea de acte sau proceduri judiciare sau conflicte de interese sunt vazute de asemenea ca fiind subsumate notiunii de „abuz de putere” in sensul articolului 19 din CNY.
Statistici: in 2013, au existat 6 cazuri de rechizitorii intemeiate pe art. 243 precitat, avand ca obiect aceasta infractiune( din 53 pe coruptie) si o hotarare de condamnare(din 126). In 2015 au fost 3 hotarari de condamnare, din 165 de condamnari pentru fapte de coruptie.
3.3. Germania
Nu e incriminat distinct abuzul in serviciu.
Germania a ales un sistem de incriminare cu foarte multe infracțiuni, cu grad de generalitate redus.
3.4. Olanda
In privinta implementarii articolului 19 din Conventia de la New York, Olanda a considerat ca aceasta este acoperita printr-o definire larga a diverselor forme de coruptie, precum si a unor infractiuni contra patrimoniului, nefiind necesara o definitie distincta.
3.5. Estonia
Estonia a abrogat aceasta infractiune in 2007, dupa condamnarea sa de catre Curtea Europeana a Drepturilor Omului datorate caracterului imprevizibil al acesteia. In prezent, abuzul de putere este acoperit de legea impotriva coruptiei, in care se specifica care anume fapte savarsite prin abuz de putere constituie infractiuni.
II. Scurt istoric privind reglementarea abuzului in serviciu in dreptul penal roman
Codul penal CUZA, promulgat la 1 mai 1865
Art. 147 – Abuz de putere contra particularilor
Orice funcționar administrativ sau judecătoresc va abuza de puterea ce-i dă calitatea sa, spre a sili pe nedrept pe o persoană a face sau a suferi un act, sau a se abține de dânsul, se va pedepsi cu închisoare de la o lună la doi ani, și se va putea încă declara necapabil de a ocupa funcțiuni publice de la un an la trei.
Art. 158 – Abuz de putere în contra lucrului public
Orice funcționar public, orice agent sau însărcinat al guvernului, de orice grad sau stare, care va cere sau va ordona, va face a se cere sau a se ordona mișcarea sau întrebuințarea forței publice în contra execuțiunei unei legi, în contra percepțiunei unei contribuțiuni legale, sau în contra execuțiunei unei ordonanțe sau mandat al justiției, sau în contra oricărui alt ordin al autorității legitime, se va pedepsi cu recluziunea; iar dacă o asemenea cerere sau ordine a izbutit a se și pune în lucrare și a produce efect, pedeapsa va fi maximum recluziunei.
Codul penal al lui Carol al II-lea, promulgat la 17 martie 1936
Art. 245 – Abuzul de putere
(1) Funcţionarul public care, uzurpând o atribuţiune, sau abuzând de puterea sa legală, sau depăşind limitele competinţei sale, ori nesocotind sau violând formalităţile prescrise de lege, ori abătându-se în orice alt mod dela îndatoririle inerente funcţiunii sale, săvârşeşte un act pe care legea nu-l consideră infracţiune, în scopul de a procura cuiva, pe nedrept, vreun folos sau de a-i cauza o păgubire de orice fel, comite delictul de abuz de putere şi se pedepseşte cu închisoare corecţională dela 6 luni la 2 ani şi interdicţie corecţională dela unu la 3 ani.
(2) Aceeaşi pedeapsă se aplică şi atunci când faptul se săvârşeşte în scopul de a constrânge pe nedrept o persoană, să facă, să omită sau să sufere ceva.
(3) Tentativa se pedepseşte.
Art. 247. Funcţionarul public care, aparţinând unei anumite puteri în stat, face, pe nedrept, acte ce intră în atribuţiile altei puteri, sau prin orice mijloace împiedecă, zădărniceşte sau îngreunează exerciţiul funcţiunilor acesteia, comite delictul de exces de putere şi se pedepseşte cu închisoare corecţională dela 6 luni la 2 ani şi interdicţie corecţională dela unu la 2 ani.
Modificarea infractiunii de “abuz in serviciu” de catre comunisti
Decret 192 din 27 iulie 1950:
Art. 245 va avea urmatorul cuprins: “Art. 245. – Incalcarea indatoririlor de serviciu savirsita de catre un functionar, prin depasirea, sau folosirea abuziva a atributiunilor sale, ori prin violarea sau nerespectarea obligatiunilor impuse prin dispozitiuni legale, daca prin aceasta se impiedica, ingreuneaza sau intarzie executarea sarcinilor decurgind din Planul de Stat, se stanjeneste bunul mers al unitatilor sau organizatiunilor obstesti, ori se produce o paguba avutului obstesc sau intereselor legale ale cetatenilor, daca fapta nu constitue o alta infractiune pedepsita de lege ca fiind savirsita de functionar in exercitiul atributiunilor sale, constitue infractiunea de abuz in serviciu si se pedepseste cu inchisoare corectionala dela 2-10 ani si interdictie corectionala dela 1-3 ani.”
Decret 202 din 14 mai 1953:
Articolul 245 va avea urmatorul cuprins:
“Art. 245. –
Incalcarea indatoririlor de serviciu savarsita de catre un functionar, prin depasirea sau folosirea abuziva a atributiunilor sale, ori prin violarea sau nerespectarea obligatiunilor impuse prin dispozitiuni legale, daca prin aceasta se impiedeca, ingreuneaza sau intarzie lucrarile de intocmire a Planului de Stat sau executarea sarcinilor decurgand din Planul de Stat, se stanjeneste bunul mers al unitatilor sau organizatiunilor obstesti ori se produce o paguba avutului obstesc sau intereselor legale ale cetatenilor, daca fapta nu constitue o alta infractiune pedepsita de lege ca fiind savarsita de functionar in exercitiul atributiunilor sale, constitue infractiunea de abuz in serviciu si se pedepseste cu inchisoare corectionala dela 2 la 10 ani sau amenda dela 100 la 2.000 lei.”
Codul penal al Republicii Socialiste Romania, adoptat la 21 iunie 1968
Art. 246 – Abuzul în serviciu contra intereselor persoanelor
Fapta funcționarului care în exercițiul atribuțiilor sale de serviciu, cu știință, nu îndeplinește un act ori îl îndeplinește în mod defectuos și prin aceasta cauzează o vătămare intereselor legale ale unei persoane, se pedepsește cu închisoare de la 3 luni la 2 ani sau cu amendă.
Art. 247 – Abuzul în serviciu prin îngrădirea unor drepturi
Îngrădirea de către un funcționar a folosinței sau a exercițiului drepturilor vreunui cetățean, ori crearea pentru acesta a unor situații de inferioritate pe temei de naționalitate, rasă, sex sau religie, se pedepsește cu închisoare de la 6 luni la 5 ani.
Art. 248 – Abuzul în serviciu contra intereselor obștești
(1) Fapta funcționarului care în exercițiul atribuțiilor sale de serviciu, cu știință, nu îndeplinește un act ori îl îndeplinește în mod defectuos și prin aceasta cauzează o tulburare însemnată bunului mers al unei organizații din cele prevăzute la art. 145 sau o pagubă avutului obștesc, se pedepsește cu închisoare de la 6 luni la 5 ani.
(2) Fapta prevăzută la alin. (1), dacă a avut ca urmare o perturbare deosebit de gravă a activității unei organizații din cele prevăzute în art. 145, ori a produs o pagubă importantă economiei naționale, se pedepsește cu închisoare de la 5 la 15 ani, interzicerea unor drepturi și confiscarea parțială a averii.
Art. 249 – Neglijența în serviciu
(1) Încălcarea din culpă de către un funcționar a unei îndatoriri de serviciu, prin neîndeplinirea acesteia sau prin îndeplinirea ei defectuoasă, dacă s-a cauzat o tulburare însemnată bunului mers al unei organizații din cele prevăzute în art. 145, ori o vătămare importantă intereselor legale ale unei persoane, sau o pagubă avutului obștesc, se pedepsește cu închisoare de la o lună la 2 ani sau cu amendă.
(2) Fapta prevăzută în alin. (1), dacă a avut ca urmare o perturbare deosebit de gravă a activității unei organizații din cele prevăzute în art. 145, ori a produs o pagubă importantă economiei naționale, se pedepsește cu închisoare de la 2 la 10 ani.
Codul Penal al Romaniei (Legea nr. 286/2009)
Art. 297 – Abuzul în serviciu
(1) Fapta funcţionarului public care, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, nu îndeplineşte un act sau îl îndeplineşte în mod defectuos şi prin aceasta cauzează o pagubă ori o vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice se pedepseşte cu închisoarea de la 2 la 7 ani şi interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcţie publică.
(2) Cu aceeaşi pedeapsă se sancţionează şi fapta funcţionarului public care, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, îngrădeşte exercitarea unui drept al unei persoane ori creează pentru aceasta o situaţie de inferioritate pe temei de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, orientare sexuală, apartenenţă politică, avere, vârstă, dizabilitate, boală cronică necontagioasă sau infecţie HIV/SIDA.
Art. 298 – Neglijenţa în serviciu
Încălcarea din culpă de către un funcţionar public a unei îndatoriri de serviciu, prin neîndeplinirea acesteia sau prin îndeplinirea ei defectuoasă, dacă prin aceasta se cauzează o pagubă ori o vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice, se pedepseşte cu închisoare de la 3 luni la 3 ani sau cu amendă.”
Nota: cu toate ca textul in vigoare nu prevede conditia subsidiaritatii infractiunii, intr-un document privind noul cod penal – postat pe siteul Ministerului Public – se mentioneaza ca intentia legiuitorului a fost de a pastra implicit aceasta conditie:
“NCP unifica cele trei variante ale abuzului in serviciu prevazut in reglementarea actuala, neexistand decat minime deosebiri de ordin terminologic intre cele doua reglementari. Ca si in prezent acest text devine incident numai daca fapta nu intruneste conditiile specifice ale continutului uneia dintre infractiunile specialecare se savarsesc tot in exercitarea atributiilor de serviciu de catre un functionar public, reglementate distinct, in norme speciale de reglementare.”
III. Considerentele deciziilor Curtii Constitutionale
Nevoia reconsiderarii definitiei actuale a abuzului in serviciu rezulta din paragraful 53 al deciziei Curtii Constitutionale nr. 392/2017, decizie care, la randul ei, face trimitere la Decizia CCR 405/2016:
„53. Ținând seama de cele expuse, Curtea reține că, încă din data de 8 iulie 2016, data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, a deciziei Curții Constituționale nr. 405 din 15 iunie 2016, în sarcina legiuitorului primar sau delegat s-a născut obligația de a reglementa valoarea pagubei și gravitatea vătămării rezultate din comiterea faptei de “abuz în serviciu”, cu aplicarea principiului “ultima ratio”, astfel cum acesta a fost dezvoltat în doctrină și jurisprudență (inclusiv cea a Curții Constituționale). Dezvoltând raționamentul juridic pe care s-a întemeiat soluția pronunțată în decizia menționată, Curtea a considerat că delimitarea dintre diferitele forme de răspundere juridică și răspunderea penală nu poate avea drept unic criteriu tipul actului normativ încălcat în exercitarea atribuțiilor de serviciu, respectiv un act de reglementare primară (lege sau ordonanță a Guvernului) sau un act normativ administrativ, ci, dimpotrivă, reținând posibilitatea ca în cazul săvârșirii unei fapte prin încălcarea unei legi sau ordonanțe a Guvernului să poată fi incidentă atât răspunderea penală, cât și alte forme de răspundere extrapenală, cum este cea disciplinară, administrativă sau civilă, Curtea a reținut, drept criteriu suplimentar, gradul de intensitate necesar aplicării unei pedepse penale, respectiv necesitatea existenței unei anumite valori a pagubei sau a unei anumite gravități a vătămării a drepturilor sau intereselor legitime rezultate din comiterea faptei.”
„56. Curtea subliniază că legiuitorul are obligația de a reglementa pragul valoric al pagubei și intensitatea vătămării dreptului sau interesului legitim rezultate din comiterea faptei în cuprinsul normelor penale referitoare la infracțiunea de abuz în serviciu, pasivitatea acestuia fiind de natură să determine apariția unor situații de incoerență și instabilitate, contrare principiului securității raporturilor juridice în componenta sa referitoare la claritatea și previzibilitatea legii.”
Intrucat deciziile Curtii Constitutionale sunt general obligatorii, legiutorul trebuie sa intervina pentru modificarea incriminarii abuzului in serviciu, avand doua optiuni: fie modifica definitia actuala, prin indeplinirea celor doua conditii fixate de CCR (prevederea expresa a incalcarii legii sau ordonantelor si stabilirea unui prag minim a prejudiciului), fie redefineste infractiunea, prin raportare la o intentie calificata si obtinerea unui beneficiu/folos necuvenit (avand in vedere si Conventia de la New York) sau prin insiruirea limitativa a actiunilor savarsite prin abuz de putere/autoritate ce se doresc a fi incriminate sau a urmarilor acestora, fapt ce are avantajul unei mai precise previzibilitati.
Speram ca acest studiu comparat sa ajute la clarificarea aspectelor privind incriminarea abuzului in serviciu in alte tari si o parte din optiunile pe care le are legiuitorul roman in acest moment.
Raportului Comisiei de la Venetia, din 11 martie 2013, asupra relatiei dintre responsabilitatea ministeriala politica si penala.
Ratificata prin Legea 365/2004 pentru ratificarea Convenţiei Naţiunilor Unite împotriva corupţiei, adoptată la New York la 31 octombrie 2003.
Criminal Liability of Political Decision-Makers: A Comparative Perspective, editat de Frank Zimmermann, pag. 145
A se vedea decizia Curtii de Casatie 10133 din 15 martie 2015
