Stabilitatea legislativă şi ordonanţele Guvernului

Una dintre problemele aflate pe agenda discuţiilor referitoare la revizuirea Constituţiei o reprezintă restrângerea numărului de ordonanţe emise de către Guvern. Practic, o analiză a situaţiei din ultimii 20 de ani ne arată că Parlamentul a devenit o anexă a Guvernului, iar legiferarea este  mai degrabă făcută de către Guvern decât de Parlament. Parlamentul şi-a pierdut din atributul său de „unică autoritate legiuitoare a ţării„ fiind cel care aprobă ordonanţele şi ordonanţele de urgenţă ale Guvernului.

Constituţia României reglementează prin art. 108 şi art. 115 instituţia „delegării legislative”, ce urmăreşte să rezolve unele probleme de politică legislativă printr-o categorie specială de acte ale Guvernului, denumite ordonanţe. Delegarea legislativă constituie o excepţie de la regula legiferării prin intermediul legilor edictate de Parlament, excepţie întemeiată pe condiţii speciale, derivate din existenţa unor necesităţi insurmontabile de reglementare pe care Parlamentul nu le poate satisface eficient în acel moment. Numai în aceste condiţii Parlamentul poate recurge la abilitarea Guvernului, prin lege, să emită ordonanţe, în temeiul articolului 108  şi al articolului 115 din Constituţie, stabilind în mod obligatoriu domeniul lor – cu excluderea celui al legilor organice – şi data până la care ele se pot emite, rezervându-şi, practic întotdeauna, prin aceeaşi lege de abilitare, şi dreptul de a le aproba, potrivit procedurii legislative.

Potrivit alineatului 1 al articolului 115 din Constituţie, Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe (simple) în domenii care nu fac obiectul legilor organice. Aşadar, prin Constituţie se admite ca şi Guvernul, organ al puterii executive, să fie învestit de către Parlament, în anumite condiţii, cu atribuţii ce vizează funcţia legislativă, specifică Parlamentului. Interdicţia reglementării de către Guvern în domeniul legii organice priveşte numai ordonanţele Guvernului adoptate în baza unei legi speciale de abilitare.

Dacă în practică Parlamentul a abilitat până acum Guvernul să emită ordonanţe doar în perioada vacanţelor parlamentare (1-31 ianuarie şi 1 iulie-31 august), niciun text de lege nu interzice Parlamentului să abiliteze Guvernul să emită ordonanţe şi în perioada în care Parlamentul se află în sesiune.

O analiză a situaţiei ordonanţelor emise de Guvern în baza unei legi de abilitare adoptate de Parlament arată că cele mai multe ordonanţe au fost emise în perioada de preaderare a României la Uniunea Europeană (1998-2007)

Explicaţia poate consta în faptul că o serie de reglementări de la nivelul UE au trebuit preluate în legislaţia naţională. Dar, de multe ori, activitatea legislativă a Guvernului a depăşit cu mult pe cea a Parlamentului, care este  „autoritatea legiuitoare a statului”. Spre exemplu, numai în anul 2000 Guvernul a emis 138 de ordonanţe şi 300 de ordonanţe de urgenţă (în total 438 de ordonanţe), în timp ce Parlamentul a adoptat doar 233 de legi.

O privire de ansamblu asupra activităţii de legiferare a Parlamentului din ultimii 20 de ani ne arată faptul că începând cu anul 1999, adică din momentul deschiderii negocierilor de aderare a României la Uniunea Europeană, şi până la 1 ianuarie 2007,  momentul aderării efective,  numărul legilor adoptate de Parlament a crescut în mod semnificativ. Spre exemplu, dacă în 1999 Parlamentul a adoptat 210 legi, în anul 2001 el a adoptat 796 de legi, adică  de aproape patru ori mai mult. Această creştere exponenţială a numărului de legi a adus cu sine şi o instabilitate legislativă accentuată, multe din legile existente fiind modificate aproape de la an la an.

Dacă în privinţa ordonanţelor (simple) date de Guvern există limitarea adoptării numărului lor ca urmare a necesităţii unei legi de abilitare a Parlamentului şi a interzicerii adoptării lor în domeniul legilor organice, o asemenea limitare nu este prevăzută însă de alineatul 4 al articolului 115 din Constituţie, referitor la ordonanţele de urgenţă. Situaţia de urgenţă ce impune adoptarea unor măsuri urgente pentru apărarea unui interes public ar putea reclama instituirea unei reglementări de domeniul legii organice, nu numai ordinare, care, dacă nu ar putea fi adoptată, interesul public avut în vedere ar fi sacrificat, ceea ce ar fi contrar finalităţii constituţionale a instituţiei.

Aşadar, dacă ordonanţele Guvernului se emit totdeauna în baza unei legi adoptate de către Parlament şi în domenii expres prevăzute în legea de abilitare, ordonanţele de urgenţă sunt emise ori de câte ori este necesar, dar numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânata, fiind necesară motivarea urgenţei.

O privire de ansamblu asupra a ceea ce s-a întâmplat în ultimii 20 de ani în România ne arată că ponderea ordonanţelor de urgenţă în cadrul actelor normative emise este foarte mare. Raportat la legile adoptate de Parlament în fiecare an, situaţia este următoarea:

Aproape jumătate din activitatea legislativă a Parlamentului este alcătuită din legi de aprobare a ordonanţelor sau a ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului. Spre exemplu, din cele 796 de legi adoptate de către Parlament în anul 2001, 300 de legi au fost cele de aprobare a ordonanţelor de urgenţă şi a unora din cele 138 de ordonanţe simple emise de Guvern în anul 2000.

Cauzele creşterii exponenţiale a numărului de ordonanţe de urgenţă emise de către Guvern sunt multiple, printre acestea numărându-se:

Creşterea numărului de specialişti din cadrul Guvernului, în detrimentul persoanelor care lucrează în Parlament;

 
Viteza de reacţie a Guvernului, care lucrează după principiul colegialităţii, faţă de Parlament, care lucrează totdeauna cu majorităţi, uneori greu de întrunit;

 
Un dialog mult mai bun al Guvernului cu instituţiile UE şi o înţelegere mai bună de către acesta a politicilor de la nivelul Uniunii.

Pe de altă parte, multe din ordonanţele de urgenţă, deşi Constituţia prevede că ele se adoptă în situaţii extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată, au fost emise cu ignorarea acestei reguli a urgenţei reglementării. Sunt, astfel, ordonanţe de urgenţă care prevăd că intră în vigoare la trei, şase sau chiar şapte luni de la momentul adoptării lor de către Guvern. Spre exemplu, este cazul:

 
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 290 din 29 decembrie 2000 privind modificarea art. IX din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.  138/2000 pentru modificarea şi completarea Codului de procedură civilă şi pentru abrogarea Ordonanţei Guvernului nr. 13/1998 privind modificarea şi completarea Codului de procedură civilă, care prevede că „intră în vigoare la 7 luni de la data publicării ei în Monitorul Oficial al României, Partea I”.

 
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 221 din 24 noiembrie 2000 privind pensiile şi alte drepturi de asigurări sociale ale avocaţilor, care prevede că „intră în vigoare la 6 luni de la data publicării ei în Monitorul Oficial al României, Partea I”.

 
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 138 din 14 septembrie 2000 pentru modificarea şi completarea Codului de procedură civilă care prevede că „intră în vigoare la 3 luni de la data publicării ei în Monitorul Oficial al României, Partea I.“

 
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79 din 13 iunie 2002 privind cadrul general de reglementare a comunicaţiilor care prevede că ,,intră în vigoare la 90 de zile de la data publicării ei în Monitorul Oficial al României, Partea I”.

 
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 63 din 28 decembrie 1998 privind energia electrică şi termică care prevede că „intră în vigoare la 3 luni de la data publicării ei în Monitorul Oficial al României, Partea I”.

O analiză a situaţiei ordonanţelor de urgenţă emise de către guvernele din ultimii 20 de ani ne arată că cele mai multe ordonanţe de urgenţă au fost emise de către Guvernul condus de Călin Popescu Tăriceanu. Acesta a adoptat 730 de ordonanţe de urgenţă în cei patru ani de guvernare, cu o medie de aproape 200 de ordonanţe de urgenţă pe an. La polul opus se află Guvernul condus de Nicolae Văcăroiu, care în cei patru ani de guvernare a adoptat doar 19 ordonanţe de urgenţă.

Numărul mare de ordonanţe de urgenţă adoptate de către Guvern a dus cu sine şi la creşterea numărului de legi adoptate de Parlament în fiecare legislatură. Astfel, dacă în legislatura 1992-1996 Parlamentul a adoptat un total de 522 de legi, în legislatura 2000-2004 Parlamentul a atins un record absolut, el adoptând un număr de 2.690 de legi, cu o medie de peste 600 de legi pe an.

Or, în asemenea condiţii este greu de asigurat un cadru legislativ stabil şi coerent care să ofere cetăţenilor previzibilitatea şi predictibilitatea raporturilor juridice.

De multe ori au fost situaţii care au sporit această impredictibilitate şi imprevizibilitate a legii, deoarece fie unele ordonanţe de urgenţă au fost aprobate de Parlament cu foarte mare întârziere, fie unele ordonanţe de urgenţă au fost respinse de către Parlament. Este şi cazul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.  248/2000 pentru modificarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 64/1998 privind acordarea unor facilităţi la plata preţului acţiunilor şi la plata unor obligaţii bugetare, în scopul privatizării Societăţii Comerciale „Petromidia” – S. A. Constanţa, care a fost aprobată de către Parlament după 12 ani, abia în anul 2012 prin Legea nr. 155/2012 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 680 din 1 octombrie 2012.

În ponderea ordonanţelor şi a ordonanţelor de urgenţă am fi tentaţi să credem că un rol important l-a jucat sau îl joacă urgenţa ratificării unor acorduri sau tratate internaţionale care necesită o reacţie rapidă a statului faţă de angajamentele asumate faţă de partenerii internaţionali. Numai că situaţia practică ne arată o cu totul altă situaţie. Astfel, din multitudinea tratatelor şi a acordurilor internaţionale semnate de statul român, doar o mică parte au fost ratificate prin ordonanţe sau ordonanţe de urgenţă.

De altfel, nici legile de ratificare a unor astfel de tratate nu sunt numeroase. O analiză a ultimilor 20 de ani ne arată următoarea situaţie:

Ce trebuie făcut?

În analiza de faţă am plecat de la o constatare simplă, dar care ne dă de gândit cu privire la rolul legilor într-o societate. Mai precis, am încercat să observăm în ce măsură unele instituţii juridice, precum „delegarea legislativă”, sunt utilizate în scopul pentru care au fost create. Este necesară delegarea legislativă de la Parlament către Guvern? Dacă da, în ce măsură ajută la o stabilitate legislativă şi la o predictibilitate a raporturilor juridice?

Considerăm că pentru a-şi atinge scopul pentru care a fost gândită „delegarea legislativă” sunt necesare câteva ajustări:

 
Revizuirea Constituţiei în sensul simplificării procedurii legislative;

 
Stabilirea unui termen limită pentru validitatea actelor de legislaţie delegată, după care intervenţia Parlamentului să fie imperativ necesară;

 
Interzicerea reglementării pe calea legislaţiei delegate în domeniul rezervat legilor organice.

Dacă ar fi să ţinem cont de numărul mare al ordonanţelor de urgenţă emise în toată perioada analizată şi ţinând cont de situaţiile juridice care permit emiterea acestor ordonanţe de urgenţă, ar însemna că în ultimii 15 ani am fost într-o perioadă de perpetuă urgenţă. Doar declararea  ,,stării de urgenţă’’ ne-a mai lipsit! 

Ştefan DEACONU este Conferenţiar universitar dr. la Facultatea de Drept, Universitatea Bucureşti